Lista Bonino Pannella Federalisti Europei

Misure contro i ritardi di pagamento da parte della Pubblica Amministrazione regionale. N. 274

di iniziativa dei consiglieri Giuseppe Rossodivita, Rocco Berardo

Relazione

Le transazioni commerciali tra operatori economici o tra operatori economici e amministrazioni pubbliche sono connotate da reiterati ritardi nei pagamenti rispetto a quanto concordato nel contratto o stabilito nelle condizioni generali che regolano gli scambi. Queste prassi incidono sulla liquidità delle imprese e ne complicano la gestione finanziaria. I ritardi di pagamento pregiudicano la competitività e la redditività delle imprese, soprattutto delle piccole e medie imprese (Pmi).

Questo comportamento provoca una grave iniquità che rischia di soffocare soprattutto la parte più dinamica della nostra imprenditoria.

Tra l’altro, una ricerca effettuata dall'Unione europea dimostra che, soprattutto in Italia, i ritardi di pagamento imputabili alle grandi imprese si verificano con una frequenza doppia rispetto a quelli addebitabili alle Pmi. Inoltre, anche la durata delle dilazioni è doppia nel caso dei pagamenti effettuati dalle grandi imprese alle Pmi rispetto a quelli effettuati da queste ultime alle grandi imprese.

Le Pmi dunque, oltre ad avere le maggiori difficoltà di accesso al credito, si trovano anche a dover fronteggiare la posizione dominante delle grandi aziende loro committenti, le quali impongono loro tempi di incasso delle fatture che, dai canonici 60-90 giorni, si sono drasticamente allungati a 120-150 giorni, quando non addirittura a 180 giorni e più.

È indubitabilmente in atto un processo di allungamento dei tempi di pagamento dei debiti da parte dei soggetti più forti a danno dei fornitori più deboli, che fungono da leva finanziaria a costo zero e sui quali viene traslato il rischio d'impresa relativo alle carenze di liquidità.

Ciò produce anche un effetto singolare: le Pmi divengono, in pratica, gli istituti di credito più «generosi ed affidabili» nei confronti della Pubblica Amministrazione e delle grandi imprese loro debitrici. Questa apparente provocazione è, purtroppo, assai verosimile, se non proprio vera. Ciò è desumibile dalla lettura dei dati relativi ai tempi che le piccole imprese devono attendere per ottenere il pagamento di beni o servizi forniti, già lunghissimi nel caso di transazioni tra privati, ma che raggiungono l'apice, traducendosi in attese anche di 600 giorni, nel caso di un recupero dei crediti vantati nei confronti degli enti pubblici.

In sostanza le Pmi, anticipando il lavoro e subendo un pagamento molto ritardato, sono utilizzate anche alla stregua di banche nei confronti della PP.AA. e delle grandi aziende, che a loro volta godono, da parte degli istituti di credito, di un trattamento decisamente più vantaggioso rispetto a quello riservato ai piccoli e medi imprenditori, i quali finiscono per essere doppiamente danneggiati.

Si consideri che, secondo l'indagine European Payment Index 2010 il periodo medio di pagamento a cui è soggetto un imprenditore italiano per riscuotere un credito da una pubblica amministrazione si attesta in Italia attorno ai 186 giorni contro i 63 della media dell’Unione europea. Le aziende private, a loro volta, saldano i propri fornitori in 96 giorni in Italia contro i 55 giorni della media europea. I dati riferiti alla Regione Lazio non si discostano dalla media nazionale.

Come è facilmente intuibile, nell'ambito dei Paesi membri dell'Unione europea il primato negativo per durata e per lunghezza dei ritardi spetta, purtroppo, all'Italia.

Secondo l'Associazione italiana per il factoring (Assifact), i crediti vantati dalle imprese nei confronti di amministrazioni centrali ed enti sanitari locali sono stimati in circa 60-70 miliardi di euro. Le Pmi non hanno alcuna altra opzione, oltre l'attesa, poiché il tempo necessario ad ottenere un provvedimento giudiziario non lascia neanche la possibilità della scelta di citare in giudizio un proprio cliente, soprattutto se è un ente pubblico, poiché hanno come unica certezza una sentenza talmente differita nel tempo da equivalere, di fatto, a una perdita. Si consideri ulteriormente che, troppo spesso, la parte che subisce il ritardo, oltre a essere la parte contrattuale più debole teme, con l'esercizio del proprio diritto, di perdere i rapporti commerciali con la controparte e quindi di subire un danno economico ancora più grave.

Che le amministrazioni pubbliche figurino tra gli attori protagonisti del fallimento delle PMI, principale risorsa economica e di sviluppo della Regione, è inaccettabile.

Con la presente proposta di legge, nelle more del recepimento della Direttiva Europea 2000/35/CE,  si intende porre almeno un argine ai ritardi dei pagamenti nelle transazioni commerciali che vedono l’Amministrazione pubblica regionale in veste di debitore.

La non prosperità dei bilanci delle PP.AA. può scoraggiare dal voler introdurre norme per il rispetto delle scadenze dei pagamenti, ma il dover scegliere tra la messa in sicurezza dei conti delle PP.AA. e il fallimento delle imprese non è certo una soluzione. È necessario, piuttosto, misurarsi con la ricerca di approcci che evitino entrambi gli esiti negativi.

Si consideri che il fenomeno dei ritardi del settore pubblico è in parte causato dell'inefficienza dell'amministrazione (ritardi nell'emissione del certificato o del mandato di pagamento, lentezze burocratiche), ma in parte è dovuto anche al tentativo di realizzare poco ortodosse misure di contenimento della spesa pubblica, come ad esempio quelle imposte dal patto di stabilità interno, che inducono molte amministrazioni locali a far apparire lo stato delle finanze pubbliche migliori di quanto non siano effettivamente, proprio grazie all’escamotage rappresentato dal ritardo dei pagamenti. Sono quindi molte le cause dei ritardi sulle quali si può intervenire per assicurare una migliore tempestività nei pagamenti della pubblica amministrazione e garantire le condizioni necessarie al normale svolgimento dell'attività imprenditoriale.

La presente proposta di legge ha l'obiettivo di superare almeno in parte tali criticità, recependo anticipatamente alcune indicazioni provenienti dall'Unione europea.

L'ambito di applicazione, (articolo 1), interessa tutti i pagamenti effettuati a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale che comporta la consegna di merci o la prestazione di un servizio a favore della pubblica amministrazione regionale. È fatta salva l'esclusione dei debiti oggetto di procedure concorsuali a carico del debitore, dei pagamenti effettuati a titolo di risarcimento e delle richieste di interessi inferiori a 5 euro.

Si ribadisce il diritto del creditore agli interessi di mora, senza che sia necessario un sollecito, se il creditore ha adempiuto gli obblighi contrattuali e di legge e se non ha ricevuto l'importo dovuto nei termini pattuiti. A tal fine sono fissati i termini ordinari a decorrere dai quali si applicano gli interessi e il relativo tasso di riferimento (articolo 3) che è pari a quello applicato dalla Banca centrale europea (BCE) a cui si aggiungono non più sette punti percentuali, come previsto dalla normativa dell'Unione europea come saggio aggiuntivo minimo, bensì dieci, come avviene per la legge francese per la modernizzazione dell'economia. Si vuole garantire la piena trasparenza in merito ai diritti e agli obblighi dei contraenti una transazione commerciale, in particolare attraverso la pubblicazione del tasso di interesse legale. L'obiettivo consiste nel fornire nel modo più adeguato informazioni pratiche alle imprese, soprattutto alle Pmi, per consentire loro di agire contro i debitori che pagano in ritardo.

Le definizioni (articolo 2) sono ampliate rispetto alla normativa vigente. Rilevante è la definizione di imprenditore, ben diversa dalla definizione codicistica poiché, come in precedenza, vi ricomprende anche gli esercenti una professione intellettuale. La novità sta nel fatto che, con questa proposta di legge, si estende la tutela legislativa anche a quei professionisti che non godono della protezione di un ordine professionale. Una misura di equità, necessaria per rendere più tollerabile il privilegio di cui godono gli affiliati alle moderne corporazioni di arti e mestieri rispetto agli altri professionisti meno organizzati, tutelati, protetti, che però condividono i medesimi disagi nel riscuotere i propri crediti, poiché esposti alle medesime incertezze.

È introdotta una specifica disposizione intesa a disciplinare i pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni a fronte della fornitura di beni e di servizi (articolo 4). Si affrontano i ritardi di pagamento delle amministrazioni pubbliche che saranno tenute, di norma, a pagare le fatture relative a transazioni commerciali aventi per oggetto la fornitura di beni o la prestazione di servizi entro trenta giorni. Allo scadere di tale periodo il creditore ha diritto a un risarcimento severo, pari al 5 per cento dell'importo totale della transazione. La proposta di legge fissa poi il diritto per il creditore agli interessi di mora equivalenti agli interessi legali (vale a dire gli interessi semplici a un tasso ottenuto sommando al tasso di riferimento dieci punti percentuali, percentuale sempre mutuata dalle legislazione francese, nel rispetto del diritto dell'Unione europea che fissa tale percentuale pari, almeno, al 7 per cento).

Al fine di favorire le Pmi, la proposta di legge dispone che, salvo disposizione contraria esplicitata nelle condizioni di vendita o pattuita fra le parti, il termine di pagamento nelle transazioni commerciali è fissato nel trentesimo giorno dalla data di ricevimento della merce o dalla data di esecuzione della prestazione con la possibilità esplicita che il diverso termine convenuto tra le parti non potrà in ogni caso superare quarantacinque giorni dalla fine del mese di fatturazione oppure sessanta giorni dalla data di emissione della fattura.

Il tasso di interesse legale sarà uguale al tasso di interesse applicato dalla Banca centrale europea nella sua operazione di rifinanziamento più recante, maggiorato di dieci punti percentuali. Tale tasso figura sul sito della BCE ed è pubblicato nella Bollettino Ufficiale della Regione, semestralmente, a cura della Giunta regionale. Le penalità di mora sono esigibili senza che sia necessario un sollecito.

Un articolo specifico è dedicato alla riserva di proprietà (articolo 5).

Concludiamo questa relazione sostenendo in modo convinto che, soprattutto in tempi di crisi, c’è la necessità e la concreta possibilità di realizzare riforme strutturali poiché se ne sente maggiormente il bisogno.

Riteniamo necessario adottare tutte le misure in grado di ridurre agli imprenditori gli ostacoli procedurali, giudiziari e di sistema per il recupero dei propri legittimi crediti.

Gli imprenditori sono gli attori che formano il tessuto connettivo dell'economia italiana, soprattutto quelli della Pmi i quali, lo si ricordi, rappresentano la vera motrice del sistema economico. Lo indicano i dati dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), i quali evidenziano come le Pmi costituiscono la quasi totalità del tessuto imprenditoriale italiano (94,8 per cento nel 2007).

Insomma, il fenomeno dei ritardi nei pagamenti compromette il corretto funzionamento del mercato, incide negativamente sulla liquidità delle imprese, riduce la possibilità di investimenti e  limita la competitività delle imprese. Per questa via si frena la ripresa dello sviluppo economico del Paese e la Pubblica Amministrazione non può e non deve contribuire a questo.

Proposta di Legge

Misure contro i ritardi di pagamento da parte della Pubblica Amministrazione regionale

Art. 1

(Ambito di applicazione)

1. Le disposizioni della presente legge si applicano ad ogni importo dovuto a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale ove il debitore è la pubblica amministrazione regionale. Le disposizioni della presente legge si applicano ai contratti stipulati a partire dalla data di entrata in vigore della presente legge e, per i contratti già in essere, alle forniture e alle prestazioni rese a partire dalla data di entrata in vigore della presente legge.

2. Le disposizioni della presente legge non trovano applicazione per:

a) i debiti oggetto di procedure concorsuali aperte a carico del debitore;

b) le richieste di interessi inferiori a 5 euro;

c) i pagamenti effettuati a titolo di risarcimento del danno, compresi i pagamenti effettuati a tale titolo da un assicuratore.

Art. 2

(Definizioni)

1. Ai fini della presente legge si intende per:

a) «transazioni commerciali»: i contratti, comunque denominati, tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi, contro il pagamento di un corrispettivo;

b) «pubblica amministrazione»: le amministrazioni della Regione Lazio nonché enti, aziende, società, agenzie, istituzioni, consorzi e organismi comunque denominati, controllati, vigilati e partecipati dalla Regione Lazio ivi compresi gli enti del servizio sanitario regionale, nonché i concessionari di servizi pubblici regionali, gli enti pubblici non economici e ogni altro organismo dotato di personalità giuridica, istituito per soddisfare specifiche finalità di interesse regionale non aventi carattere industriale o commerciale, la cui attività è finanziata in modo maggioritario dalla Regione Lazio, o la cui gestione è sottoposta al suo controllo o i cui organi di amministrazione, di direzione o di vigilanza sono costituiti, almeno per la metà, da componenti designati dai medesimi soggetti pubblici;

c) «imprenditore»: ogni soggetto, diverso dalle pubbliche amministrazioni esercente un'attività economica professionalmente organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi o di una qualsiasi professione intellettuale;

d) «interessi di mora»: gli interessi legali o negoziati, concordati tra le parti;

e) «interessi legali»: gli interessi di mora quali interessi semplici a un tasso ottenuto sommando al tasso di riferimento dieci punti percentuali;

f) «tasso di riferimento»: il tasso di interesse applicato dalla Banca centrale europea alle sue più recenti operazioni di rifinanziamento principali o il tasso di interesse marginale risultante dalle procedure di appalto a tasso variabile per tali operazioni;

g) «riserva di proprietà»: l'accordo in base al quale il venditore rimane proprietario delle merci fino al completo pagamento del prezzo, secondo le disposizioni previste all'articolo 1523 del codice civile.

Art. 3

(Saggio di interesse)

1. Ai fini della presente legge, il saggio di interesse è determinato in misura pari al saggio di interesse del principale strumento di rifinanziamento della Banca centrale europea applicato alla sua più recente operazione di rifinanziamento principale effettuata il primo giorno di calendario del semestre in oggetto, maggiorato di dieci punti percentuali. Il tasso di interesse di riferimento applicabile è:

a) per il primo semestre dell'anno quello in vigore il 1o gennaio dell'anno stesso;

b) per il secondo semestre dell'anno quello in vigore il 1o luglio dell'anno stesso.

2. La Giunta Regionale dà notizia del tasso di interesse di cui al comma 1, curandone la pubblicazione nel Bollettino Ufficiale Regionale nel primo numero in uscita all’inizio di ciascun semestre solare, dandone evidenza anche nel sito web istituzionale.

Art. 4

(Pagamenti delle pubbliche amministrazioni)

1. Nelle transazioni commerciali aventi per oggetto la fornitura di beni, somministrazioni e appalti o la prestazione di servizi in favore delle pubbliche amministrazioni contro il pagamento di un prezzo, il creditore ha diritto agli interessi di mora equivalenti agli interessi legali, senza che sia necessario un sollecito, nel caso in cui siano rispettate le seguenti condizioni:

a) il creditore ha adempiuto agli obblighi contrattuali e di legge;

b) il creditore non ha ricevuto nei termini l'importo dovuto, a meno che il ritardo non sia imputabile al debitore.

2. Qualora siano rispettate le condizioni di cui al comma 1 del presente articolo, gli interessi di mora iniziano a decorrere dal giorno successivo alla data di scadenza o alla fine del periodo di pagamento che non può comunque essere superiore a quarantacinque giorni dalla fine del mese o a sessanta giorni dalla data di emissione della fattura, ovvero, se la data o il periodo di pagamento non sono stabiliti nel contratto, gli interessi iniziano a decorrere automaticamente entro uno dei termini seguenti:

a) trascorsi trenta giorni dal ricevimento da parte del debitore della fattura o di una richiesta equivalente di pagamento;

b) se la data in cui il debitore riceve la fattura o la richiesta equivalente di pagamento è anteriore a quella del ricevimento delle merci o della prestazione dei servizi, trascorsi trenta giorni dal ricevimento delle merci o dalla prestazione dei servizi;

c) se la legge o il contratto prevedono una procedura di accettazione o di verifica diretta ad accertare la conformità delle merci o dei servizi al contratto e se il debitore riceve la fattura o la richiesta equivalente di pagamento anteriormente alla data stessa dell'accettazione o della verifica, trascorsi trenta giorni da tale data.

3. La durata massima della procedura di accettazione o di verifica di cui al comma 2, lettera c), non può eccedere i trenta giorni, salvo altra scadenza specificata e debitamente giustificata nella documentazione di gara o nel contratto.

4. Il periodo di pagamento stabilito nel contratto non può eccedere quello previsto dal comma 2, lettera b), fatti salvi accordi specifici tra il debitore e il creditore, debitamente giustificati da circostanze particolari quali esigenze oggettive di programmare il pagamento su un periodo più lungo.

5. Nel caso in cui gli interessi di mora sono dovuti, il creditore ha il diritto di ricevere un risarcimento forfettario pari al 5 per cento dell'importo dovuto. Tale risarcimento si intende aggiunto agli interessi di mora.

6. Il tasso di interesse di riferimento applicabile alle transazioni commerciali aventi per oggetto la fornitura di beni o la prestazione di servizi contro il pagamento di un prezzo ad autorità pubbliche è quello previsto dall'articolo 3, comma 1.

Art. 5

(Riserva di proprietà)

1. La riserva della proprietà di cui all'articolo 1523 del codice civile, preventivamente concordata per iscritto tra l'acquirente e il venditore, è opponibile ai creditori del compratore se è confermata nelle singole fatture delle successive forniture aventi data certa anteriore al pignoramento e regolarmente registrate nelle scritture contabili.

Art. 6

(Entrata in vigore)

1. La presente legge è dichiarata urgente ed entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione. 

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