“Disposizioni in materia di pubblicazione e riutilizzo dei dati e delle informazioni delle pubbliche amministrazioni regionali”. N. 130

di iniziativa dei consiglieri Giuseppe Rossodivita, Rocco Berardo

Relazione

Dopo l'avvento del World Wide Web, in tanti avevano profetizzato che l’e-democracy avrebbe rivoluzionato le democrazie così come l‘e-commerce aveva rivoluzionato la prassi degli scambi e gli stili di vita dei consumatori. Ma ciò, finora, non è successo: studenti, organizzazioni non-profit, giornalisti e semplici cittadini che vogliano dare un contributo al funzionamento del proprio governo sono ancora esclusi dal processo decisionale.

Infatti, anche se siamo ormai nel ventunesimo secolo, la gran parte delle Amministrazioni occidentali (in cui rientrano quelle delle Regioni italiane) è ancora organizzata secondo modelli tipici dell'era industriale. Con il passare degli anni e l’avvento delle tecnologie, non si è assistito ad un'evoluzione dei modelli organizzativi parallelamente al mutamento delle esigenze della società e non è cambiato neanche il rapporto delle Amministrazioni con gli individui; gli Enti continuano a vederli con diffidenza (quasi come una controparte), tenendoli a distanza e limitando la loro possibilità di azione in recinti ben determinati (il voto, la partecipazione ai procedimenti amministrativi che li riguardano).

E le cose non sono cambiate neanche quando, negli ultimi anni, le Amministrazioni hanno introdotto l’uso dell’informatica (e del Web) nei loro processi, conservando però i vecchi modelli organizzativi e schemi burocratici; questo ha impedito di conseguire molti dei vantaggi attesi.

Per questo motivo, nell'ambito dell'E-government (e parallelamente alla diffusione del Web 2.0) si è iniziata a fare strada la dottrina dell'Open Government (letteralmente « Governo Aperto ») secondo cui l'amministrazione deve essere trasparente a tutti i livelli e consentire un controllo continuo del proprio operato mediante l'uso delle nuove tecnologie.

In base al senso comune, un'Amministrazione è aperta quando i cittadini possono conoscere tutti gli atti, le decisioni e i dati dell'Ente; non è un'idea nuova quella di un'Amministrazione che intavola una costante discussione con i cittadini in modo da sentire quello che hanno da dire, che prende decisioni basate sulle loro necessità, che persegue la collaborazione con i privati e comunica tutto quello che fa in maniera aperta e trasparente.

Tutto questo, che era già auspicabile per un'Amministrazione tradizionale (analogica), diventa oggi possibile grazie all'uso delle tecnologie info-telematiche; soltanto adesso, con il progresso tecnologico rappresentato dal Web 2.0, ciò può essere realizzato efficacemente e con costi sostenibili.

Centralità del cittadino, partecipazione, accesso universale ai dati, uso del Web (e in particolari dei dispositivi mobili) sono i tratti distintivi dell'Open Government; questa dottrina rappresenta, inoltre, anche un'occasione storica per riprogettare il modo di operare delle istituzioni e delle Pubbliche Amministrazioni, in particolare per quanto concerne il modo in cui interagiscono e si relazionano con i cittadini.

In sintesi, un'Amministrazione che intenda essere davvero aperta deve realizzare un cambiamento su diversi livelli: - cambio culturale, ponendo al centro il cittadino e non le procedure; - cambio dei processi, modificando o eliminando i processi che non rispondono alle esigenze dell'utenza; Disposizioni in materia di pubblicazione e riutilizzo dei dati e delle informazioni delle PA regionali - cambio dell'organizzazione, abbandonando il modello gerarchico - spesso non orientato all'efficienza - in cui il cittadino subisce passivamente le decisioni assunte dalle istituzioni; - cambio della forma di relazione con l'utenza, passando dalla logica dei certificati a quella della disintermediazione, dalle code alle comunicazioni on line.

In quest’ottica, l’azione di ogni Ente deve essere improntata ai tre seguenti principi:

a) trasparenza: fornire ai cittadini tutte le informazioni sull'operato dell'amministrazione aiuta a

creare fiducia, oltre a infondere nuova linfa al sistema economico;

b) partecipazione: stimolare la partecipazione dei privati al processo decisionale, in quanto il ricorso

all'intelligenza collettiva migliora la qualità delle scelte compiute dalle istituzioni;

c) collaborazione: rivedere i modelli organizzativi in modo da garantire la costante collaborazione

con gli altri Enti, le organizzazioni no-profit e i privati, sfruttando al massimo gli strumenti del  Web 2.0.

All'interno di questo nuovo paradigma amministrativo, acquista un ruolo strategico la pratica che prende il nome di Open Data e che consiste nel rendere i dati delle agenzie pubbliche accessibili a tutti sul Web, in formato aperto, senza restrizioni di copyright, brevetti o altre forme di controllo che ne limitino la riproduzione.

La “liberazione” dei dati pubblici risponde a molteplici finalità:

- rendere l'amministrazione trasparente, attraverso la diffusione delle informazioni relative al suo funzionamento (in particolare quelle relative alla spesa pubblica);

- migliorare la qualità della vita dei cittadini (si pensi alla diffusione delle informazioni relative alla criminalità);

- dare impulso all'economia dell'immateriale, in considerazione del grandissimo valore delle informazioni formate e detenute da istituzioni e amministrazioni.

Per i cittadini sono evidenti i vantaggi di politiche di Open Data: possono usare i dati nelle proprie attività quotidiane, condividerli e ri-distribuirli, incrociarli con altri dati (c.d. “mash-up”), contribuire all’aggiornamento dei dati.

L'Open Data è possibile grazie al Web 2.0 che fornisce delle piattaforme interattive per la condivisione dei dati e la collaborazione tra Amministrazione e cittadini, differentemente rispetto ai siti non interattivi ( i cc. dd. «one way portal») in cui gli utenti possono visualizzare le informazioni solo passivamente. Tuttora, la maggior parte dei siti Web delle Amministrazioni tendono ad essere unidirezionali nel fornire informazioni, permettendo ai cittadini di seguire e controllare le spese pubbliche, ma non di assumere un ruolo più attivo. Invece, se vengono attuate delle politiche di Open Data, i cittadini non sono più solo consumatori passivi di informazioni fornite dal Governo, ma partecipano attivamente e vengono messi in condizione di rielaborare i dati in modo da verificare l'efficienza dell'apparato burocratico e sviluppare servizi e applicazioni più efficacemente rispetto a quanto fanno le stesse istituzioni.

Il principale modo di attuazione di un tale principio è la pubblicazione sul Web in un unico sito per tutte le Amministrazioni; l’eccessiva parcellizzazione sarebbe deleteria ed impedirebbe a tutti di avere un effettivo accesso alle informazioni del settore pubblico. La prima realizzazione di portale unico di accesso ai dati pubblici (con le modalità fin qui descritte) è stata rappresentata dall'americano «Data.gov», il cui esempio - all’estero - è stato già seguito da numerosi altre Amministrazioni statali (tra cui Inghilterra, Brasile, Australia e Giappone) e territoriali.

Disposizioni in materia di pubblicazione e riutilizzo dei dati e delle informazioni delle PA regionali Nell’ordinamento giuridico italiano (a differenza di quanto accade in altri Paesi come USA e UK), non esiste una norma che imponga di rendere pubblici tutti i dati di cui è in possesso l'Ente e – per questo motivo – soltanto alcune amministrazioni stanno iniziando, in via sperimentale, iniziative di questo tipo.

La presente proposta costituisce il primo esempio italiano di legislazione regionale in questa materia e ha l’obiettivo di allargare i diritti di trasparenza, partecipazione e collaborazione, recependo in un testo normativo la dottrina dell’Open Data.

La crisi economica e i tagli alla finanza pubblica inducono a riflettere con maggiore attenzione sull'assetto organizzativo, sul ruolo degli Enti e sul rapporto con i cittadini. Merita di essere ripensato, innanzitutto, il concetto stesso di trasparenza: infatti, le norme vigenti si sono rivelate insufficienti per realizzare l’auspicato e indifferibile controllo sull’operato degli uffici pubblici.

L’intervento normativo che ci si propone di attuare risponde, in primo luogo, all’esigenza di trasformare la trasparenza in effettivo accesso da parte dell’intera collettività a tutte le informazioni pubbliche, secondo il paradigma della libertà di informazione dell’Open Government; conseguenza di questa evoluzione del concetto di trasparenza è la tendenziale pubblicità di tutti i dati e le informazioni concernenti la Pubblica Amministrazione e i suoi agenti.

Per questo motivo, si rende necessario inserire norme che impongano, in modo incisivo e stringente da parte delle Pubbliche Amministrazioni la pubblicità di tutte le informazioni del settore pubblico, prevedendo delle vere e proprie sanzioni per i soggetti inadempienti; disposizioni di questo tipo hanno lo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.).

L’obiettivo di questa proposta è ancora più ambizioso: la pubblicazione dei dati e delle informazioni del settore pubblico può avere un ruolo chiave anche nel fornire un impulso al sistema economico. La crisi economica globale che stiamo attraversando induce a riflettere con maggiore attenzione sul modello amministrativo, specie per le Amministrazioni regionali e locali, il cui ruolo è divenuto di cruciale importanza con la progressiva attuazione della riforma introdotta con la Legge Costituzionale n. 3/2001; in questo contesto, rendere accessibili e riutilizzabili i dati pubblici, significa anche creare condizioni propizie per lo sviluppo di servizi.

Le informazioni del settore pubblico, infatti, sono un’importante materia prima per i prodotti e i servizi basati su contenuti digitali; esse diventano una risorsa contenutistica ancora più importante con lo sviluppo dei servizi fruibili mediante dispositivi mobili. Pertanto, più ampie possibilità di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico possono - tra l’altro - consentire alle imprese di sfruttarne il potenziale e contribuire alla crescita economica e alla creazione di posti di lavoro.

Nel corso degli ultimi anni vi sono stati numerosi interventi normativi che, pur andando nella direzione di agevolare la circolazione dei dati pubblici, non l’hanno imposta, lasciandola alla discrezionalità di ogni singolo Ente (a livello comunitario si ricorda la Dir. 2003/98/CE recepita con il D. Lgs. n. 36/2006 e la Dir. n. 2007/7/CE recepita con il D. Lgs. n. 32/2010; a livello nazionale si segnala il D. Lgs. n. 82/2005). La presente proposta si inserisce in questo contesto normativo e, imponendo alle Amministrazioni l’accessibilità via Web di tutti i dati pubblici, ne può essere considerata quasi il compimento. 

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Disposizioni in materia di pubblicazione e riutilizzo dei dati e delle informazioni delle PA regionali. La proposta è articolata in sette articoli; di seguito, si illustrano nel dettaglio i tratti principali delle disposizioni di cui alla presente proposta.  

L’articolo 1 definisce l’oggetto e le finalità della legge.

Per aumentare la responsabilità del governo, promuovere una partecipazione informata dei cittadini e creare nuove opportunità economiche, ogni Amministrazione regionale sarà obbligata a rendere disponibili su internet tutti i dati pubblici in suo possesso in formato aperto. Si tratta di dati raccolti a spese della collettività, che riguardano attività finanziate con le tasse, ma sono stati finora inaccessibili al comune cittadino.

Si tratta di un rilevante contributo di modernizzazione ed innovazione che, recependo le migliori esperienze a livello internazionale (in particolare quella statunitense), offre ai cittadini un ulteriore strumento di controllo e al sistema economico una nuova opportunità di sviluppo.

Per assicurare il pieno rispetto della Legge, l’Amministrazione regionale dovrà porre in essere un’adeguata attività di programmazione tesa a garantire la piena accessibilità ai dati pubblici, tenendo conto - tra le altre - delle situazioni di disabilità, disagio economico e sociale e diversità culturale.  

L’articolo 2 definisce l’ambito di applicazione del provvedimento.

La soluzione scelta è quella di estendere l’ambito soggettivo di applicazione non solo alle Amministrazioni regionali e agli Enti locali, ma anche a tutti quei soggetti (anche formalmente di diritto privato) che siano controllati dalle Pubbliche Amministrazioni regionali o che siano concessionari di pubblici servizi regionali e locali.

Le ragioni sono evidenti:

- consentire un controllo diffuso nei confronti di tutti i soggetti che esercitano attività amministrativa ed erogano servizi pubblici;

- garantire l’accesso e il riutilizzo di tutte le informazioni che sono state formate con danaro pubblico.

L’articolo 3 determina le modalità con cui i dati pubblici vengono resi disponibili.

Nella Regione Lazio, il settore pubblico raccoglie, produce, riproduce e diffonde un'ampia gamma di informazioni in molti settori di attività: ad esempio informazioni di tipo sociale, economico, geografico, climatico, turistico, ambientale.

Tali dati devono essere pubblicati mediante un apposito sito, realizzato e gestito dalla Regione Lazio, che sarà popolato con i dati forniti (con cadenza mensile) dai soggetti tenuti all’applicazione della presente legge.

Tale previsione normativa, recepisce le più innovative esperienze mondiali di Open Data come quelle del Governo Usa (http://www.whitehouse.gov/open), del Comune di Londra (http:// data.london.gov.uk/) e di quello di San Francisco (http://datasf.org/); tutti questi Enti hanno messo a disposizione su Internet tutti i propri dati in almeno un formato aperto.

Tutti i dati formati o, comunque, trattati da una Pubblica Amministrazione dovranno essere pubblicati con le seguenti caratteristiche:

a) Completi: dovranno essere accessibili tutti i dati, eccetto quelli che sono soggetti a valide restrizioni di riservatezza e sicurezza;

b) Primari: i dati saranno raccolti alla fonte, con il massimo livello possibile di dettaglio, non in forme aggregate o modificate;

Disposizioni in materia di pubblicazione e riutilizzo dei dati e delle informazioni delle PA regionali c) Tempestivi: i dati sono resi pubblici tanto velocemente quanto è necessario per preservarne il valore.

d) Accessibili: i dati saranno disponibili al più ampio numero di utenti per la più ampia varietà di scopi;

e) Leggibili dai computer: i dati saranno strutturati per consentire di essere processati in modo automatico;

f) Non discriminatori: i dati saranno disponibili a chiunque, senza necessità di registrazione;

g) Non proprietari: i dati saranno disponibili in un formato sul quale nessuna entità ha esclusivo controllo;

h) Liberi: l’uso e il riuso dei dati non dovrà essere soggetto ad alcuna restrizione derivante da copyright o brevetto.

Nell’attuazione della presente legge, le Amministrazioni dovranno rispettare la normativa in materia di riservatezza dei dati personali, di digitalizzazione dell’attività amministrativa e di accesso ai documenti amministrativi; è espressamente previsto che non debbano essere pubblicati i dati su cui terzi detengano diritti di proprietà intellettuale o industriale e i dati indicati dall’art. 24 Legge n. 241/1990.  

L’articolo 4 prevede un generale principio di riutilizzabilità dei dati del settore pubblico regionale.

Per facilitare il riutilizzo è previsto che, fatti salvi alcuni casi tassativi in cui non sia possibile o opportuno, le licenze con cui i dati sono resi disponibili debbano prevedere la gratuità del riutilizzo, senza alcuna restrizione relativa a possibili riusi per fini commerciali e lucrativi.

Tale disposizione ha la finalità di consentire che le informazioni pubbliche vengano utilizzate come materia prima per lo sviluppo di beni e servizi basati su contenuti digitali.  

L’articolo 5 detta disposizioni per assicurare l’effettiva attuazione delle norme contenute nella presente legge.

Si è inteso individuare nel dirigente la figura responsabile dell’adempimento delle incombenze previste, ai sensi del D. Lgs. n. 165/2001 e del D. Lgs. n. 150/2009.

Al fine di verificare il monitoraggio dell’attuazione della legge, il comma 2 prevede che annualmente il Presidente della Giunta regionale (o Assessore suo delegato) riferiscono al Consiglio Regionale. Sempre a cura del Presidente della Giunta, sarà pubblicato un rapporto dettagliato riguardante il livello di applicazione della normativa per ciascun Ente; per garantirne la massima visibilità, è previsto che tale rapporto sia pubblicato nella home page del sito della Regione.

L’articolo 6 delega la Giunta Regionale all’adozione degli atti organizzativi necessari per garantire una piena attuazione della legge.

Nei regolamenti attuativi, in particolare, saranno presi in considerazione gli aspetti amministrativi mediante la predisposizione degli atti organizzativi necessari; dovranno altresì essere adottate delle linee guida che, nell’ottica di ottenere uniformità di modalità applicative, forniscano a tutti i destinatari della legge utili indicazioni sugli aspetti tecnici (come un elenco dei formati aperti in cui pubblicare i dati) e giuridici (tra cui l’indicazione delle licenze aperte che consentano l’utilizzo, senza restrizioni, dei dati pubblici).  

L’articolo 7 detta disposizioni in merito all’entrata in vigore del provvedimento.  

“Disposizioni in materia di pubblicazione e riutilizzo dei dati e delle informazioni delle PA regionali “ 

Art. 1

(Oggetto e finalità) 

1. La Regione con la presente legge:

a) favorisce il processo di innovazione organizzativa e tecnologica delle Pubbliche Amministrazioni regionali in un contesto di trasparenza intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'azione amministrativa, nonché di tutti i dati formati, prodotti e raccolti dalle Amministrazioni;

b) promuove lo sviluppo della società dell'informazione e della conoscenza in ambito regionale a fini di progresso sociale e miglioramento della qualità della vita, favorendo al contempo lo sviluppo delle iniziative economiche private legate al riutilizzo delle informazioni del settore pubblico.

2. Nel perseguimento delle finalità di cui al comma 1, la Regione opera per rimuovere e prevenire gli ostacoli che di fatto impediscono la piena accessibilità ai dati pubblici, assicurando sempre la parità di trattamento tra tutti i riutilizzatori.

3. Nel rispetto della normativa statale in materia di digitalizzazione dell’azione amministrativa, le Pubbliche Amministrazioni perseguono la finalità di rendere riutilizzabile il maggior numero di informazioni, in base a modalità che assicurino condizioni eque, adeguate e non discriminatorie.  

Art. 2

(Ambito di applicazione) 

1. La presente legge si applica:

a) alla Regione e agli Enti e organismi dipendenti dalla Regione, ivi compresi quelli di consulenza sia della Giunta regionale che del Consiglio regionale;

b) agli organismi privati, comunque denominati, controllati dalla Regione;

c) alle aziende sanitarie e agli enti del servizio sanitario regionale.

2. La presente legge, nell’ambito dei rispettivi ordinamenti e nel rispetto delle modalità organizzative di ciascuno, si applica inoltre:

a) agli Enti locali, ai loro consorzi, associazioni e agenzie;

b) agli Enti e organismi dipendenti o strumentali degli Enti locali;

c) agli organismi privati comunque denominati controllati dagli Enti locali.

3. La presente legge si applica altresì ai concessionari di servizi pubblici regionali e locali e ai soggetti privati, limitatamente allo svolgimento di attività di pubblico interesse nelle materie di competenza regionale.  

Art. 3

(Pubblicazione dei dati pubblici)

1. I soggetti di cui all'art. 2 della presente legge devono rendere gratuitamente disponibili ed accessibili i dati formati, o comunque trattati, in modalità digitale e in almeno un formato aperto.

Per formato dei dati di tipo aperto si intende un formato dati reso pubblico e documentato esaustivamente; un elenco di formati aperti utilizzabili è contenuto nelle regole di attuazione emanate ai sensi dell'art. 6 della presente legge.  

I dati devono altresì essere:

a) Completi: devono essere accessibili tutti i dati, eccetto quelli che sono soggetti e valide restrizioni di riservatezza e sicurezza;

b) Primari: i dati sono raccolti alla fonte, con il massimo livello possibile di dettaglio, non in forme aggregate o modificate;

c) Tempestivi: i dati sono resi pubblici tanto velocemente quanto è necessario per preservarne il valore;

d) Accessibili: i dati sono disponibili al più ampio numero di utenti per la più ampia varietà di scopi;

e) Leggibili dai computer: i dati sono strutturati per consentire di essere processati in modo automatico;

f) Non discriminatori: i dati sono disponibili a chiunque, senza necessità di registrazione;

g) Non proprietari: i dati sono disponibili in un formato sul quale nessuna entità ha esclusivo controllo;

h) Liberi: l’uso e il riuso dei dati non è soggetto ad alcuna restrizione derivante da copyright o brevetto.

2. La pubblicazione è effettuata, a cura della Regione Lazio, in un apposito sito Internet che dovrà essere realizzato entro 60 giorni dalla pubblicazione delle regole tecniche di cui all'art. 6 della presente legge. Gli Enti interessati sono tenuti a fornire alla Regione i dati di cui al comma 1 del presente articolo con cadenza mensile; in sede di prima applicazione, ciascun Ente dovrà fornire almeno tre classi di dati.

3. Le modalità con cui le Amministrazioni provvedono a tale pubblicazione devono essere comunque rispettose:

a) della normativa in materia di protezione dei dati personali di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196;

b) della normativa in materia di diritto d'autore di cui alla legge 22 aprile 1941, n. 633;

c) della disciplina in materia di proprietà industriale di cui al decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30;

d) delle disposizioni in materia di accesso agli atti amministrativi di cui al Capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241;

e) della normativa in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82;

f) delle disposizioni in materia di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico di cui al decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36.

4. Sono esclusi dall'ambito di applicazione della presente legge le seguenti categorie di dati:

1) quelli esclusi dall'accesso ai sensi dell'articolo 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241;

2) quelli sui cui terzi detengono diritti di proprietà intellettuale ai sensi della legge 22 aprile 1941, n.

633, ovvero diritti di proprietà industriale ai sensi del decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30.   

Art. 4

(Riutilizzo dei dati pubblici)

1. Tutti i cittadini e le imprese hanno diritto ad accedere e riutilizzare i dati pubblici di cui al precedente articolo.

2. Ad eccezione dei casi tassativamente previsti dalle regole emanate ai sensi dell’art. 6 della presente legge, le licenze con cui i dati vengono resi disponibili devono sempre consentire la più ampia e libera utilizzazione gratuita, anche per fini commerciali e lucrativi. 

Art. 5

(Responsabilità e monitoraggio)

1. I dirigenti rispondono dell'osservanza ed attuazione delle disposizioni di cui alla presente legge ai sensi e nei limiti degli articoli 21 e 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

La mancata pubblicazione dei dati in almeno un formato aperto è comunque rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti.

2. Il Presidente della Giunta Regionale o l'Assessore delegato per l'innovazione e le tecnologie riferisce annualmente al Consiglio Regionale sullo stato di attuazione della presente legge; a tal fine, viene redatto un rapporto annuale che viene pubblicato nella pagina iniziale del sito della Regione Lazio.  

Art. 6

(Regolamento di attuazione)

1. La Giuntare gionale attua la presente legge con uno o più regolamenti da emanarsi entro centottanta giorni dalla sua entrata in vigore.

2. I regolamenti di cui al comma 1 disciplinano, in particolare:

a) le modalità di pubblicazione dei dati e tenuta del portale regionale di accesso ai dati;

b) le licenze con cui pubblicare i dati nonché i casi tassativi in cui la pubblicazione dei dati non è gratuita.  

Art. 7

(Entrata in vigore)

1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione.

2. É fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge della Regione.